Promemorian Ett statligt identitetskort

Ju2026/01595

Konkurrensverket tillstyrker förslaget om att det statliga identitetskortet och den statliga e-legitimationen integreras i ett gemensamt kort.

Konkurrensverket tillstyrker förslaget om att samma avgift tas ut oavsett om en sökande väljer att också ansöka om den statliga e-legitimationen eller inte.

Konkurrensverket efterlyser en närmare analys av hur den ökade användningen av den statliga e-legitimationen kan påverka konkurrensförhållandena för tjänster avseende digital identifiering och autentisering.

Konkurrensverket har i uppdrag att verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna och marknadens aktörer. Yttrandet avgränsas till sådana aspekter som följer av Konkurrensverkets ansvarsområden. Yttrandet följer den struktur och de rubriker som används i promemorian.

Konkurrensverket tillstyrker förslaget att den statliga e-legitimationen ska finnas på det statliga identitetskortet.

Konkurrensverket har tidigare framhållit att det är centralt att den statliga e-legitimationen integreras i en fysisk identitetshandling utfärdad av staten för att e-legitimationen ska kunna nå en betydande spridning bland användarna. Konkurrensverket bedömde i sitt yttrande över En säker och tillgänglig statlig e-legitimation (SOU 2023:61) att en bred spridning också förbättrar förutsättningarna för privata aktörer att använda den statliga e-legitimationen för en första identifiering av användare, för att sedan kunna använda sig av andra former av autentisering (så kallad id-växling).

Konkurrensverket har vidare framhållit att id-växling från den statliga e-legitimationen kan minska tröskeln för privata aktörer att erbjuda tjänster för identifiering och autentisering. En bred användarbas för den statliga e-legitimationen ökar värdet av denna möjlighet och kan därmed stärka privata aktörers incitament att utveckla tjänster för identifiering och autentisering. Förslaget kan på detta sätt bidra till förbättrade förutsättningar för konkurrens inom dessa segment.

Konkurrensverket har inga invändningar mot förslaget att bestämmelserna om ansökan om det statliga identitetskortet även ska gälla för en ansökan om statlig e-legitimation.

En samordnad ansökningsprocess bör bidra till en effektivare handläggning vid passmyndigheterna och därigenom begränsa kostnaderna för det administrativa förfarandet. En samordnad ansökningsprocess för statligt identitetskort och statlig e-legitimation kan därtill underlätta för den enskilde att ansöka om e-legitimation och därigenom bidra till högre anslutningsgrad.

Konkurrensverket har inget att invända mot förslaget att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan utfärda föreskrifter om användningen av den statliga e-legitimationen.

I promemorian anges att det kan finnas behov av att meddela föreskrifter om i vilka situationer eller hos vilka aktörer den statliga e-legitimationen får användas. Som exempel anges bland annat id-växling till en privat e-legitimation. Konkurrensverket har tidigare framhållit betydelsen av att den statliga e-legitimationen kan användas för id-växling. Genom att privata aktörer kan använda den statliga e-legitimationen för grundidentifiering kan kostnader och andra inträdeshinder för leverantörer av identifierings- och autentiseringstjänster minska. Konkurrensverket har tidigare även framhållit att id-växling bör kunna ske på ett så lättillgängligt, kostnadseffektivt och transparent sätt som möjligt, så att privata leverantörers tillgång inte försvåras.

Konkurrensverket har förståelse för att säkerhetskrav kan behöva ställas vid användningen av den statliga e-legitimationen, inklusive vid id-växling. För att främja en effektiv konkurrens bör sådana villkor utformas på ett proportionerligt och konkurrensneutralt sätt. Villkoren bör inte gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå eftersträvade säkerhetsmål eller i onödan försvåra för privata leverantörer av identifierings- och autentiseringstjänster att använda den statliga e-legitimationen.

Konkurrensverket tillstyrker förslaget att samma avgift ska tas ut för det statliga identitetskortet oavsett om sökanden väljer att också ansöka om en statlig e-legitimation.

Konkurrensverket har tidigare framhållit att en separat kostnad för den statliga e-legitimationen riskerar att minska konsumenternas efterfrågan på denna. En lägre anslutning skulle i sin tur försämra möjligheterna för privata aktörer att använda den statliga e-legitimationen för id-växling och därmed minska den potentiellt konkurrensfrämjande effekten. Konkurrensverket har därför tidigare förordat en samordnad avgift när den statliga e-legitimationen integreras i en fysisk identitetshandling.

Det nu aktuella förslaget innebär att samma avgift ska tas ut oavsett om identitetskortet utfärdas med eller utan e-legitimation. En sådan konstruktion innebär att den enskilde inte ges ekonomiska incitament att avstå från e-legitimationen. Konkurrensverket bedömer att detta kan bidra till en bredare anslutning till den statliga e-legitimationen och därigenom förbättrade förutsättningar för id-växling och konkurrens mellan olika lösningar för identifiering och autentisering.

Konkurrensverket konstaterar att promemorian endast i begränsad utsträckning berör hur den ökade spridning och användning av den statliga e-legitimationen som förväntas följa av förslagen kan påverka konkurrensförhållandena på marknader för digital identifiering och autentisering. Frågan berörs översiktligt i avsnitt 6.6 men analyseras inte närmare i promemorians konsekvensbeskrivning.

Konkurrensverket har tidigare varit positivt till införandet av en statlig e-legitimation som komplement till befintliga lösningar. Samtidigt har Konkurrensverket uppmärksammat att utformningen av en statlig e-legitimation kan få betydelse för konkurrensförutsättningarna på marknader för identifiering och autentisering.

De nu aktuella förslagen syftar till att integrera den statliga e-legitimationen i det statliga identitetskortet, vilket kan förväntas leda till en betydligt större användning av den statliga e-legitimationen. Detta innebär att konkurrenseffekterna kan få större betydelse än tidigare.

Konkurrensverket bedömer att den statliga e-legitimationen kan påverka konkurrensen genom flera olika mekanismer. För det första kan den statliga e-legitimationen utgöra ett alternativ till privata e-legitimationer inom de användningsområden där dessa tjänster konkurrerar, till exempel inom ramen för auktorisationssystem. För det andra kan frågor uppkomma om i vilken utsträckning den statliga e-legitimationen ska kunna användas av privata förlitande parter (företagsanvändare) för autentisering och identifiering i privata tjänster. För det tredje kan den statliga e-legitimationen fungera som en grundläggande identitetsinfrastruktur och genom id-växling påverka förutsättningarna för privata leverantörer av identifierings- och autentiseringstjänster.

Mot denna bakgrund anser Konkurrensverket att det hade varit värdefullt med en närmare analys av hur den statliga e-legitimationens olika roller i olika sammanhang kan påverka konkurrensförutsättningarna på marknader för digital identifiering och autentisering. En sådan analys hade särskilt kunnat belysa avvägningen mellan å ena sidan målet om ökad konkurrens och å andra sidan behovet av att säkerställa konkurrensneutrala förutsättningar när staten agerar på marknader där privata aktörer är verksamma.

Mot denna bakgrund anser Konkurrensverket att den fortsatta utvecklingen av den statliga e-legitimationen bör föregås av löpande analyser av hur verksam-hetens utformning påverkar förutsättningarna för en effektiv konkurrens inom digital identifiering och autentisering. I den mån tillhandahållandet av den statliga e-legitimationen kan utgöra en offentlig säljverksamhet finns anledning att i förordning eller föreskrifter tydligt ange området och förutsättningarna för tillhandahållandet, för att undvika att vissa frågor om förenlighet med lagen (2026:578) om offentlig säljverksamhet uppkommer. Dessa aspekter bör beaktas i den fortsatta beredningen av promemorians förslag.

Konkurrensverket konstaterar att konsekvensanalysen inte närmare behandlar hur den föreslagna ordningen kan påverka de företag som tillhandahåller fysiska identitetshandlingar och tillhörande lösningar till staten.

Konkurrensverket uppmärksammade en liknande fråga i sitt yttrande över Ett säkert statligt ID-kort med e-legitimation (SOU 2019:14). Konkurrensverket framhöll då bland annat betydelsen av att beakta leverantörsmarknadens struktur och att kommande upphandlingar utformas så att förutsättningarna för en långsiktigt hållbar konkurrens kan upprätthållas.

Mot bakgrund av att Polismyndigheten kommer att ansvara för det nya statliga identitetskortet kan frågan aktualiseras om i vilken omfattning anskaffningen av pass, identitetskort och tillhörande lösningar ska samordnas. Konkurrensverket anser därför att det inför kommande upphandlingar bör göras en noggrann analys av hur upphandlingarnas omfattning och utformning påverkar konkurrensen på leverantörsmarknaden.

En sådan analys bör innefatta en bedömning av för- och nackdelarna från konkurrenssynpunkt med att upphandla pass och statliga identitetskort gemensamt respektive i separata kontrakt eller anbudsområden. Eventuella skalfördelar och behov av teknisk integration bör därvid vägas mot intresset av att säkerställa tillräckligt många potentiella anbudsgivare och goda förutsättningar för långsiktigt hållbar konkurrens.